Estabilidad Presupuestaria

  En Europa parece ya fuera de toda duda que se ha optado por una decidida política de estabilidad presupuestaria. Aunque con antecedentes en el informe del Comité Delors de 1989, el origen de los pactos de convergencia europeos se remonta a 1991, cuando los jefes de gobierno firman el Tratado de Maastricht y acuerdan fijar para 1999 el plazo definitivo para consolidar la Unión Económica y Monetaria Europea. La posterior creación del Banco Central Europeo es otro factor de importancia capital en la evolución de la Unión Económica y Monetaria, puesto que supone la asunción de una política monetaria única e independiente de la voluntad individual de los países integrantes. Para González-Páramo, el éxito posterior del acuerdo se sustentó en una doble base: una ha sido el hecho de que los ciudadanos europeos hayan atribuido los efectos negativos de la política presupuestaria restrictiva a la UE, descargando así en cierta medida la responsabilidad de los gobernantes; y la otra, la expectativa de beneficios derivada de la unión, expectativa que en muchos casos fue reforzada más por retórica política que por argumentos teóricos o empíricos (González-Páramo, 2001:35).

Como consecuencia de lo anterior, en septiembre de 2011 se decidió reforzar el marco de reglas presupuestarias vigentes en España con la aprobación de una reforma de la Constitución, según la cual se elevó a rango constitucional la obligación de que todas las Administraciones Públicas (AAPP) adecuen sus actuaciones al principio de estabilidad presupuestaria. Con posterioridad, el 27 de abril de 2012 se aprobó (y el 30 de abril de 2012 se publicó en el B.O.E.) la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera que desarrolla la citada reforma constitucional, reemplazando las leyes de estabilidad vigentes. Esta Ley introdujo modificaciones significativas en las definiciones y mecanismos de determinación de los límites de déficit, deuda y gasto públicos aplicables a los distintos niveles de las AAPP, así como cambios en los procedimientos y mecanismos de corrección en caso de desviación con respecto a los mismos.

Las nuevas reglas presupuestarias y su encaje legal constitucional responden a una tendencia compartida por el resto de países europeos, y reflejada en distintas reformas recientemente introducidas en la arquitectura institucional de la unión monetaria.

Tal como se desprende de su preámbulo, “a diferencia de la normativa anterior, la Ley regula en un texto único la estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera de todas las Administraciones Públicas, tanto del Estado como de las Comunidades Autónomas, Corporaciones Locales y Seguridad Social. Esto mejora la coherencia en la regulación jurídica, supone una mayor claridad de la Ley y transmite una idea de igualdad en las exigencias presupuestarias, de responsabilidad y lealtad institucional entre todas las Administraciones Públicas”, con el fin de establecer un control del déficit, primer objetivo de la política económica, constituyendo la base jurídica y económica de la política presupuestaria del Gobierno.

Esta política económica se basa en dos ejes fundamentales:

1-     La consolidación fiscal, es decir, la eliminación del déficit público estructural

2-     La reducción de la deuda pública, y las reformas estructurales, con el fin de conseguir el crecimiento económico y la creación de empleo.

Los tres objetivos básicos de esta Ley son:

v     Garantizar la sostenibilidad presupuestaria de todas las administraciones públicas.

v     Fortalecer la confianza en la estabilidad de la economía española.

v     Reforzar el compromiso de España con la Unión Europea.

El logro de estos tres objetivos contribuirá a consolidar el marco de la política económica orientada al crecimiento económico y la creación del empleo.

¿Qué destaca de esta Ley?

En primer lugar se mantienen los cuatro principios de la ley anterior:

1. Estabilidad presupuestaria
2. Plurianualidad
3. Transparencia y eficacia
4. Eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos

Además se introducen tres nuevos principios:

1.      Sostenibilidad financiera

2.      Responsabilidad

3.      Lealtad institucional.

Todos ellos configuran los LOS PRINCIPIOS GENERALES que rigen esta ley, siendo la sostenibilidad presupuestaria el principio rector de la actuación de todas las administraciones públicas. Con ella, se pretende reforzar la idea de estabilidad, no sólo en un momento coyuntural, sino con carácter permanente.

v     ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA Y SOSTENIBILIDAD FINANCIERA

Las Administraciones Públicas, sin excepción, deberán presentar equilibrio o superavit, no pudiendo incurrir en déficit estructural, salvo que existan situaciones excepcionales como catástrofes naturales, situación de emergencia extraordinaria o recesión económica. Estas situaciones deberán ser apreciadas por la mayoría absoluta del Congreso de los Diputados.

Incorpora, además, la regla de gasto establecida en la normativa europea, en virtud de la cual el gasto de las Administraciones Públicas no podrá aumentar por encima de la tasa de crecimiento de referencia del PIB. Esta regla se completa con el mandato de que cuando se obtengan mayores ingresos de los previstos, éstos no se destinen a financiar nuevos gastos, sino que los mayores ingresos se destinen a una menor apelación al endeudamiento.

Se fija el límite de deuda de las Administraciones Públicas, que no podrá superar el valor de referencia del 60 por ciento del Producto Interior Bruto establecido en la normativa europea, salvo en las mismas circunstancias excepcionales en que se puede presentar déficit estructural.

Además, se establece la prioridad absoluta de pago de los intereses y el capital de la deuda pública frente a cualquier otro tipo de gasto, tal y como establece la Constitución, lo que constituye una garantía rotunda ante los inversores.

Se regulan los criterios para el establecimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para cada una de las Administraciones Públicas e individualmente para las Comunidades Autónomas.

Por último, se contemplan los informes sobre cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria, de deuda pública y de la regla de gasto. Se informará sobre el cumplimiento de los objetivos tanto en los proyectos de Presupuesto, como en los Presupuestos iniciales y en su ejecución. La verificación del cumplimiento en las fases previas a la ejecución permitirá una actuación preventiva en caso de riesgo y la adopción, si fuera necesario, de medidas de corrección.

v     MEDIDAS PREVENTIVAS, CORRECTIVAS Y COERCITIVAS

La Ley, en su cap IV desarrolla estas medidas en tres secciones diferenciadas.

En primer lugar, se introduce un mecanismo automático de prevención para garantizar que no se incurre en déficit estructural al final de cada ejercicio, así como un umbral de deuda de carácter preventivo para evitar la superación de los límites establecidos

La Ley establece un mecanismo de alerta temprana, similar al existente en la normativa europea, consistente en la formulación de una advertencia que permitirá que se anticipen las medidas necesarias de corrección en caso de que se aprecie riesgo de incumplimiento de los objetivos de estabilidad, de deuda pública o de la regla de gasto. La no adopción de medidas supone la aplicación de las medidas correctivas.

En el caso de no cumplir los objetivos de estabilidad se exigirá la presentación de un plan económico-financiero que permita la corrección de la desviación en el plazo de un año. La Ley regula el contenido –que, entre otros extremos, deberá identificar las causas de la desviación y las medidas que permitirán retornar a los objetivos–, la tramitación y el seguimiento de estos planes.

Si el déficit se debe a circunstancias excepcionales (catástrofes naturales, recesión económica o situación de emergencia extraordinaria), deberá presentarse un plan de reequilibrio que permita volver al equilibrio, detallando las medidas adecuadas para hacer frente a las consecuencias presupuestarias derivadas de estas situaciones excepcionales.

Se aprueban medidas automáticas de corrección. Así, el cumplimiento de los objetivos se tendrá en cuenta para autorizar emisiones de deuda, como para la concesiones de subvenciones y suscripción de convenios.

Por último se regulan mecanismos sancionadores en los que se tendrán en cuenta, como ocurre en la normativa europea, la reincidencia y la gravedad de los incumplimientos.

v     TRANSPARENCIA

Se desarrolla el principio de transparencia, destacando que cada Administración Pública deberá establecer la equivalencia entre el Presupuesto y la contabilidad nacional. La normativa europea establece unos requisitos aplicables a los marcos presupuestarios de los estados miembros y que España debe cumplir.

Se amplía la información a suministrar con objeto de mejorar la coordinación en la actuación económico-financiera de todas las Administraciones Públicas.

v     GESTIÓN PRESUPUESTARIA

En el marco presupuestario se establece la obligación de presentar un límite de gasto para todas las Administraciones Públicas, así como dotar en sus presupuestos de un fondo de contingencias para cubrir necesidades imprevistas y no discrecionales.

Además, se regula el destino del superávit presupuestario que deberá aplicarse a la reducción de endeudamiento neto o al Fondo de Reserva en el caso de la Seguridad Social.

La Ley establece un mecanismo extraordinario de apoyo a la liquidez para aquellas Comunidades Autónomas y Corporaciones Locales que lo soliciten, así como las rigurosas condiciones para el acceso al mismo, seguimiento, remisión de información y medidas de ajuste extraordinarias.

Por último la ley recoge un período transitorio hasta el año 2020, durante este tiempo se deberán reducir los desequilibrios presupuestarios, hasta alcanzar el equilibrio estructural, déficit cero y una deuda pública del 60 por ciento del Producto Interior Bruto.

v     MODIFICACIÓN Y DEROGACIÓN NORMATIVA

Se modifica la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas: letra f) y j) del artículo undécimo, apartado uno del artículo duodécimo, letra g) del apartado dos del artículo decimonoveno, Se añade las disposiciones adicionales séptima y octava

Se deroga Ley Orgánica 5/2001, de 13 de diciembre, complementaria a la estabilidad presupuestaria

Se deroga el Real Decreto Legislativo 2/2007, de 28 de diciembre, que aprueba el texto refundido de la ley de Estabilidad presupuestaria.

v     ENTRADA EN VIGOR

Con carácter general, entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el BOE. No obstante, la disposición adicional séptima establece otros plazos de entrada en vigor, teniendo en cuenta distintas regulaciones.

FUENTES:

• Arias Rodríguez, Antonio. Ley Orgánica 2/2012, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera. 30 de abril 2012

·        BANCO DE ESPAÑA 78 BOLETÍN ECONÓMICO, ABRIL 2013

·        Dodero Jordán Adolfo EL IMPACTO DE LA LEY DE ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA EN LAS ENTIDADES LOCALES ESPAÑOLAS. Wroclaw, mayo de 2006

·        GONZÁLEZ-PÁRAMO, José Manuel: “Costes y beneficios de la disciplina fiscal: la ley de estabilidad presupuestaria en perspectiva”. Ed. Instituto de Estudios Fiscales, Madrid (2001)

·        Jornada sobre los aspectos prácticos de Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera. El 15 de noviembre de 2012

·        Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera