LOS LOBBIES

La formación de grupos es un hecho común en cualquier tipo de sociedad como manifestación de la pluralidad de intereses y, por ello, de los conflictos que generan las relaciones sociales.

Un grupo de interés es cualquier actor organizado, de carácter privado, que busca influir en los procesos legislativos y políticos, generalmente por cauces informales. Esta definición amplia incluye tanto los intereses empresariales o profesionales como los laborales, las organizaciones de la sociedad civil (consumo, ecología, derechos civiles y humanos, género, cultura, etc.) y otros intereses diversos, como los regionales o locales. La percepción popular, no sólo en España, asocia la palabra lobby sólo con intereses primordialmente económicos.

En el ámbito político, los grupos de interés o de presión —los lobbies— tienen unas connotaciones más precisas, ya que su actividad se refiere a las relaciones de diversa índole que mantienen con el Estado con objeto de influir en las decisiones públicas en función de sus recursos. Dicha influencia consistirá en incluir o excluir algún tema de la agenda pública, conseguir ventajas frente a otros grupos, etc.

 

OBJETIVOS

La naturaleza última de los bienes que pretende conseguir cada organización a través de la acción en política puede variar, pero el objetivo en cuanto grupo de interés es siempre la influencia, y las herramientas, estrategias y cauces para alcanzarla son finitos y, en general, comunes a unas y otras organizaciones

Dado el carácter fuertemente institucionalizado de la actividad de lobby en Bruselas, esta perspectiva amplia sobre los grupos de interés es la dominante en la Unión Europea y la que se promueve desde las propias instituciones.

Tanto los lobistas como las instituciones aceptan que la actividad de lobby genera beneficios para los funcionarios y representantes políticos, y no sólo para los intereses representados. En la medida en que los grupos de interés contribuyan a la elaboración de políticas, la gobernanza y la representación de sectores amplios de la población, su labor tendrá una influencia positiva en el conjunto sobre la sociedad. En un sistema pluralista ideal, unos intereses y otros se contraponen, compitiendo entre sí y generando un equilibrio

 

FUNCIONAMIENTO

Un actor que pretenda influir sobre las políticas a nivel europeo cuenta con varios cauces. Ante todo, puede tratar de influir a través de las instituciones principales de la UE: la Comisión, el Parlamento y el Consejo. Y, dado que el Consejo se compone de funcionarios de los gobiernos electos de cada país, puede tratar de hacer lobby en el nivel nacional para que el Consejo ejerza de “correa de transmisión” de los intereses predominantes en cada país.

La manera en que los lobistas operan no difiere por lo general del funcionamiento de otras modalidades de consultoría o agencias de relaciones públicas y comunicación, salvo por lo específico de los temas que tratan y el hecho de orientarse a lograr resultados políticos y no de mercado. En primer lugar, deben estar puntualmente informados del asunto sobre el que trabajan, ya se trate de sus aspectos técnicos y legales, o bien de cualquier desarrollo (posibles cambios legislativos o nuevas regulaciones, conformación de la agenda política y mediática, posición de otros actores) que le afecte potencialmente.

A partir de esta información, el lobista establece una posición y una estrategia para defender los intereses que representa o hacer avanzar su agenda en caso de un proceso legislativo abierto. Para ello, cuenta con un arsenal de herramientas y tácticas que incluyen los position papers, las respuestas a consultas de la Comisión, las reuniones con funcionarios, parlamentarios o miembros de las representaciones permanentes (así como con expertos y otros actores), la celebración de debates y eventos o el uso de los medios de comunicación para transmitir mensajes y tratar de inclinar la balanza de la opinión pública o de las élites.

Las instituciones UE y, sobre todo, la Comisión saben bien del valor legitimador de la proliferación de organizaciones dispares, motivo por el que subvencionan generosamente a muchas de estas organizaciones. Por ejemplo, la mayoría de los principales grupos ecologistas representados en Bruselas (con la excepción notable de Greenpeace) reciben cantidades que pueden llegar a superar el millón de euros anuales. En cierto modo, la Comisión paga para que le hagan lobby. El precio que pagan los grupos por esta financiación es adoptar un carácter semioficial, por así decirlo, y una posición subordinada que desactiva los discursos más críticos hacia las instituciones y el proyecto europeo (lo que no siempre evita las retóricas incendiarias). La regla no escrita de la Comisión es que se permite jugar a cada cual siempre que se respeten el tablero y las reglas impuestas por las instituciones europeas, es decir, que no se cuestione abiertamente el propio proyecto de construcción europeo ni la configuración institucional ni la legitimidad de la Unión.

REGULACION

Si bien es cierto que la práctica del lobbying comunitario es tan antigua como la propia Comunidad (Andersen y Eliansen, 1991), su estilo e intensidad han ido evolucionando a lo largo del tiempo a raíz de las sucesivas ampliaciones y, en especial, tras las reformas institucionales derivadas del Acta Única Europea de 1987 y el Tratado de Maastricht. Algunos autores se refieren incluso a un estilo de lobbying comunitario en contraposición con los respectivos estilos de los Estados miembros (Mazey y Richardson, 1991; Gorges, 1993; Greenwood y Karstein, 1994).

Los primeros intentos de regular la práctica del lobby corresponden al Parlamento, que, tras un largo debate iniciado a finales de los años 80, dio forma a la idea de un registro de representantes de intereses, así como un código de conducta para lobistas, parlamentarios y asistentes. El debate permaneció estancado en buena medida en los años siguientes, pero la llegada de la Comisión Barroso y el nombramiento de Siim Kallas como Comisario de Asuntos Administrativos en 2004 le dieron un nuevo impulso. Kallas asumió las líneas generales de la propuesta de un grupo antiglobalización, Corporate Europe Observatory (CEO), que se convertiría en la Iniciativa de Transparencia Europea. La Iniciativa se concretó en un Registro de Representantes de Intereses, gestionado conjuntamente por la Comisión y el Parlamento desde 2011  bajo el nombre de Registro de Transparencia.

La acelerada implementación de la Iniciativa, que tenía por objeto alcanzar cuanto antes la cifra de 2.500 entradas avanzada por el comisario, causó no pocos problemas: aunque el registro se ha ido depurando y limpiando, existen numerosas entradas para organizaciones que no son en realidad grupos de interés; mientras que, dado su carácter voluntario, muchos de los lobistas más activos no aparecen. En la actualidad el registro cuenta con más de 6.000 entradas, pero las cifras en el sector de la representación de intereses están rodeadas de misterio y arbitrariedad. No existen cifras fiables sobre el número de grupos, lobistas y consultores independientes. El propio Kallas dio en su momento una cifra total de 15.000 que nunca se ha justificado. Greenwood (2011) ofrece estimaciones mucho más bajas, por debajo de los 2.000.

El debate se centra en el carácter voluntario del Registro de Transparencia: en términos generales, el Parlamento aboga por la obligatoriedad, mientras que la Comisión se muestra más reticente al entender que no existe base legal para dicha obligación.

¿SON NECESARIOS?

Los grupos de interés ayudan a conformar la agenda europea y a definir qué políticas o regulaciones son necesarias. Mientras que las instituciones legislan sobre un número inagotable de asuntos, los lobbies se especializan y eso hace su conocimiento muy valioso para los políticos y personal de las instituciones. La Comisión cuenta con un número pequeño de funcionarios y su labor se circunscribe a funciones legislativas y de supervisión, el Parlamento entiende sobre las propuestas legislativas de la Comisión y el Consejo precisa información sobre aspectos técnicos. Esto hace que las aportaciones de los lobistas de uno u otro signo sean imprescindibles para sacar adelante la legislación. Los grupos de interés son, pues, una fuente de conocimientos y experiencia muy valiosa y, por ello, necesarios en cualquier gobierno representativo.

 Pese a que la gama de intereses representados por estos grupos es reducida y sesgada hacia los intereses económicos, en las últimas décadas han aumentado las organizaciones ciudadanas, que actualmente representan alrededor de un tercio del total, lo que permite una presencia más amplia y equitativa del conjunto de la sociedad.

 

CONCLUSIÓN

El lobby como actividad que, en la busca de influencia política, proporciona a funcionarios y representantes bienes como información, legitimidad y apoyo, es parte integrante de cualquier gobierno representativo. En la UE se ha desarrollado un nutrido ecosistema de grupos de interés debido a la evolución y las características peculiares del sistema comunitario: multinivel, esencialmente regulatorio y desconectado en buena medida de las bases de poder electoral y las elites nacionales tradicionales.

El lobby es por tanto una actividad legítima y necesaria, como se reconoce desde las propias instituciones europeas. No obstante, la proliferación de grupos de interés en torno a dichas instituciones genera una inquietud comprensible y plantea dudas sobre la equidad y representatividad del sistema de toma de decisiones y elaboración de políticas públicas. Algunos datos permiten  poner en tela de juicio los discursos más alarmistas: la multiplicación de intereses diversos en las últimas décadas ha correspondido no sólo a intereses predominantemente económicos o corporativos, sino también ciudadanos (que ya constituyen en torno a un tercio de los grupos) y de otras índoles; y todos estos actores se alinean de manera dispar en los distintos procesos políticos, interactuando y compitiendo entre sí de manera que raras veces se puede hablar de hegemonías o dominadores claros. Si bien el equilibrio pluralista entre actores enfrentados no deja de ser un ideal utópico, la UE constituye probablemente un ejemplo más cercano que cualquier otra entidad política; y es justo la mayor visibilidad del proceso de influencia y de los actores implicados lo que provoca alarma frente a ecosistemas más cerrados, como puede ser el español, donde la influencia y los intereses se mueven de manera más opaca, incluso enmascarando su carácter de intereses y su agenda. La crítica fundamental del pluralismo UE es que es un juego en el que se puede participar siempre que no se cuestionen las reglas y los presupuestos del juego mismo. Algo que, en realidad, se aplica a cualquier sistema político.

Existe un cierto consenso en la sociedad civil en torno a la necesidad de regular el lobby, pero las iniciativas en este sentido en la UE han sido titubeantes. Después de un proceso de debate de más de 25 años, lo más tangible hasta ahora es la puesta en marcha desde 2011 de un registro de lobistas que, sin embargo, sufre desde el principio diversos problemas y carencias. En la actualidad asistimos a una batalla política entre el Parlamento y la Comisión, en la que el primero es partidario de imponer el registro obligatorio mientras la segunda alega que no hay por ahora justificación legal para ello.

Sea cual sea el resultado de esta pugna, cualquier intento de extrapolar regulaciones a sistemas políticos distintos debe tener en cuenta lo específico de cada uno de ellos. La Unión Europea es, con todas sus limitaciones, un sistema político de notable transparencia, así como uno donde los vínculos entre los políticos y las bases de poder tradicionales son más débiles y la toma de decisiones está muy fragmentada. Intentar copiar regulaciones europeas o americanas en países con instituciones más opacas y mecanismos de toma de decisión más centralizados, en lugar de empezar por mejorar la transparencia general de la administración, equivale a intentar levantar la casa desde el tejado.